25 veebr. Üldplaneering ei ole kustutuskumm

Õiguskantsler Ülle Madise pöördus Haapsalu Linnavolikogu ja linnavalitsuse poole seisukohaga, et Haapsalu uue üldplaneeringu 2030+ seletuskirjas sisalduv lahendus, mille kohaselt muutuvad teatud varem kehtestatud detailplaneeringud ehituskeeluvööndisse jäävas osas kehtetuks, ei ole kooskõlas kehtiva õigusega. Õiguskantsleri hinnang on selge: detailplaneeringut ei ole võimalik üldplaneeringuga abstraktselt kehtetuks tunnistada, vaid selleks tuleb järgida seaduses ette nähtud menetlust.

See vaidlus ei puuduta üksnes ühte linna ega konkreetset rannaala. Tegemist on põhimõttelise küsimusega haldusõiguse tuumikust: milline on kehtiva haldusakti staatus ning kas kohalik omavalitsus võib ruumilise poliitika muutmise käigus varasemad detailplaneeringud ühe normatiivse klausliga „välja lülitada“.

Detailplaneering on haldusakt. See ei ole poliitiline deklaratsioon ega arengudokument, vaid konkreetne õiguslik otsustus, millega määratakse kindlaks ehitusõigus, krundistruktuur, hoonestustingimused ja avaliku ruumi lahendus. Haldusmenetluse seadus § 61 lõike 2 kohaselt kehtib haldusakt kuni selle kehtetuks tunnistamiseni, kehtivusaja lõppemiseni või sellega antud õiguse lõpliku realiseerimiseni. Sama seaduse § 60 lõige 1 kohustab haldusorganeid järgima kehtiva haldusakti resolutiivosa. See tähendab, et kehtivat detailplaneeringut tuleb kohaldada ka siis, kui hiljem on vastu võetud uus üldplaneering, mis näeb sama ala osas ette teistsuguse ruumilise lahenduse. Haldusakt ei lakka kehtimast pelgalt seetõttu, et poliitiline tahe on muutunud.

Õigus ei tunne mehhanismi, mille kohaselt üks haldusakt tühistab teise ilma individuaalse menetluseta. Kui kohalik omavalitsus leiab, et varasem detailplaneering ei ole enam kooskõlas avaliku huviga, tuleb see kas muuta või tunnistada kehtetuks. Selleks on seadusandja loonud selge menetlusraamistiku. Planeerimisseadus § 140 sätestab detailplaneeringu kehtetuks tunnistamise alused ja korra. Tegemist on kaalutlusotsusega, mis eeldab puudutatud isikute kaasamist, nende seisukohtade ärakuulamist ning avalike ja erahuvide tasakaalustamist. Seadus lubab detailplaneeringu kehtetuks tunnistada tervikuna või osaliselt, kuid mitte kollektiivse üldnormiga, mis loeb hulga planeeringuid automaatselt kehtetuks. Samuti ei võimalda PlanS § 140 lõige 9 teha sisulisi muudatusi ilma avaliku menetluseta – see säte võimaldab üksnes tehnilist kohandamist, et planeering oleks kooskõlas muutunud õigusaktidega.

Oluline on ka õiguspärase ootuse põhimõte. Planeerimisõiguses ei ole tegemist pelgalt abstraktse ruumipoliitikaga, vaid konkreetsete varaliste õiguste ja investeerimisotsustega. Isik, kelle kinnistu suhtes on kehtestatud detailplaneering, võib vähemalt teatud ajaperioodi jooksul õiguspäraselt eeldada, et tal on võimalik planeering ellu viia. Planeerimisseadus tunnustab seda selgesõnaliselt, nähes ette, et detailplaneeringust huvitatud isikul on õigus oodata selle realiseerimisvõimalust vähemalt viie aasta jooksul pärast kehtestamist. Aja möödumine võib vähendada omaniku huvi kaalukust võrreldes avaliku huviga, kuid see ei kõrvalda kohustust läbi viia nõuetekohane kaalutlusmenetlus. Õigusriigis ei saa õiguspärast ootust murda deklaratiivse klausliga.

Praktiline mõõde ilmneb ehitusloa menetluses. Ehitusseadustik § 42 kohaselt antakse ehitusluba, kui ehitusprojekt vastab detailplaneeringule. Ehitusloa andmisest võib keelduda siis, kui projekt ei vasta detailplaneeringule. Üldplaneering on oluline strateegiline dokument, kuid detailplaneeringu olemasolul ei saa ehitusloa andmisest keelduda üksnes põhjendusel, et üldplaneeringu uus lahendus näeb ala ette teistsugusena. Vastasel juhul muutuks detailplaneering institutsioonina sisutühjaks – iga uus üldplaneering võiks varasemad õigused automaatselt neutraliseerida. See kahjustaks õiguskindlust ja muudaks ruumilise planeerimise keskkonna investeerijate ja maaomanike jaoks ettearvamatuks.

Õiguskantsleri sekkumine on seetõttu laiem kui üks konkreetne vaidlus Haapsalus. Küsimus on selles, kas kohalik omavalitsus võib planeerimispoliitika muutmise käigus loobuda individuaalsest menetlusest ja kaalutlusest. Kui selline praktika juurduks, tekiks oht, et detailplaneeringute õiguslik tähendus devalveerub ning ruumilise planeerimise hierarhia muutub formaalseks. Üldplaneering määrab strateegilise suuna, detailplaneering realiseerib selle konkreetse maa-ala tasandil. Nendevaheline vastuolu tuleb lahendada õiguspäraselt, mitte deklaratiivselt.

Õigusriigi mõte seisneb selles, et ka avaliku huvi kaitsel tuleb järgida menetlusnorme ja põhimõtteid. Üldplaneering ei ole kustutuskumm. Kui detailplaneering on vaja muuta või kehtetuks tunnistada, tuleb seda teha seaduse järgi, iga planeeringu puhul eraldi, põhjendatud ja kaalutletud otsusega. See ei ole formaalsus, vaid õiguskindluse ja usalduse kaitse eeltingimus.

Koostanud: Kenneth Rivis